邵丹:從兩輪交通白皮書看上海交通發展演變

人已閱讀 - - 作者: 邵丹 0

2002年,上海市政府頒布實施《上海市城市交通白皮書》,這是全國第一部系統闡述城市交通發展的公共政策性文件,科學指導了上海交通十年的發展。2012年,面對全球化、新型城鎮化和機動化的形勢和挑戰,上海市政府啟動新一輪交通白皮書編制工作,并于2013年頒布實施。筆者有幸接觸和參與兩輪交通白皮書的編制工作,下結合工作實踐,從管理體制、發展階段、發展理念、重大制度等角度分析上海交通的發展演變特征。UF7行之道

1、交通白皮書的內涵和定位
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交通白皮書是一定時期交通綜合政策的重要表現形式,是市政府推進交通發展的綱領,也是政府對廣大市民的承諾。交通公共政策的內涵非常豐富,從領域維度看,涉及規劃、建設、運行和管理等不同環節。從功能維度看,有的政策屬于方針導向性的,旨在明確發展方向和功能定位,體現引導、規范和限制等不同的價值取向。有的政策屬于具體制度設計的,旨在設定具體的操作規則。從具體手段看,又可以劃分為行政、法律、經濟和社會等不同的種類。02版白皮書可以定位為規劃項目的統籌平衡和重大交通制度政策的設計,而13版交通白皮書則可以定位為新形勢下的交通發展導向及重大交通制度政策的設計。UF7行之道

2、從兩輪交通白皮書的編制看上海交通綜合交通管理體制變遷
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交通政策的有效實施取決于合適的體制結構,02版白皮書編制時,上海交通管理職能分散在規劃、建設、運營和管理等多個部門,缺乏綜合性的交通主管部門,02版交通白皮書即由當時的上海市發展計劃委員會牽頭。2004年開始上海相關交通職能部門探索通過聯席會議機制統籌全市的交通綜合管理。2007年上海市城鄉建設和交通發展委員會成立,成為全市交通綜合管理的主管部門,13版交通白皮書即是由上海建交委牽頭編制。兩輪白皮書牽頭單位的差異,反映了上海交通綜合管理體制的變遷,也反映了綜合性交通管理的必要性。02版白皮書編制之初,由于缺乏一個結構精密、統籌能力強、權威高的領導機構,導致管理資源分散、無法形成有效的管理體系和協調的管理機制,在政策、規劃、建設和管理的具體實施中難以真正有機銜接,進而制約整體交通管理效率的提升。正如02版白皮書的外方咨詢單位SYSTRA/MVA公司指出的,以未來上海城市交通系統的規模、復雜性以及綜合的程度看,有必要建立一個高層次機構,以確保對城市交通系統的綜合管理,其中包括道路和軌道交通基礎設施,交通、停車、公交服務法規等。實踐證明,統一高效的綜合管理體制是實現交通設施、運行、管理高效運作的重要保障。UF7行之道

3、從兩輪交通白皮書的編制看上海交通發展階段的變化
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城市發展定位的持續提高。城市發展定位是交通白皮書編制的重要依據和背景。02版白皮書編制的重要依據是2001年國務院批復的《上海市城市總體規劃(1999-2020)》,總規明確上海的定位社會主義現代化國際化大都市,并著力打造國際經濟、金融、貿易和航運四個中心功能。13版白皮書編制期間,正值新一輪城市總體規劃編制啟動,2013年初,市政府發布了《關于編制上海新一輪城市總體規劃的指導意見》,指出要努力建設成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力和影響力的全球城市。全球城市是國際大都市的最高級別,從交通體系上說,全球城市的交通服務圈層大致包括全球網絡重要節點、全球城市區域及核心功能區域三個層次。既有市域范疇城鄉差別的二元空間模式以及交通基礎設施功能體系日益難以適應新的發展要求。除此之外,如何繼續保持并增強全球城市競爭力,如何實現可持續發展,也是全球城市需要考慮的問題,而這均都對新一輪白皮書的愿景設置提出了更高的標準和要求。UF7行之道

市域城鎮體系格局的變化。城市空間體系格局的變化意味著人口和崗位規模和空間布局的巨大變化,并對交通需求產生源頭的影響,是白皮書交通政策需要關注的源頭要素?;仡櫳鲜兰o90年代以來的上海城市空間布局的發展歷程,城市發展空間逐步由浦西核心區、向浦東、向市域范圍擴展,區域間的聯系也在持續密切。從上海市域航空遙感圖變化來看,二輪城市總規頒布后的十余年中,城市擴展的速度進一步加快,中心城浦東地區得到了充分的發展,近郊的發展速度顯著加快,中心城蔓延態勢日益明顯,以外環線為分界的區域差別化設施配置標準面臨客觀的發展挑戰和調整要求。UF7行之道

交通設施體系和出行特征的變化。交通設施是引導城市空間開發的重要載體。在02版白皮書頒布時,上海市整體的交通基礎設施仍相對滯后,道路網絡總體容量不大,軌道交通網絡嚴重滯后。經過十年發展,在13版白皮書頒布時,交通基礎設施由相對滯后到初步建成,網絡結構逐步優化,服務質量大大提高,但設施規模進一步拓展的難度也在日益增大。從需求層面看,隨著居民出行距離的不斷拉長和生活水平的提高,汽車保有量迅猛增加。雖然公共交通出行比例不斷提升,但增幅逐步放緩。同時,隨著電動自行車的普及發展和私人小客車的快速增長,以公共交通為導向的交通模式面臨較大挑戰,公共交通出行比重提升速度明顯滯后于小客車和電動自行車。既有以車輛擁有控制和設施增量為核心的政策導向面臨向交通需求管理轉型的迫切需求。UF7行之道

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圖1   交通方式結構變化歷程(數據來源:第四次上海綜合交通大調查報告)UF7行之道

4、從兩輪交通白皮書的編制看一體化發展理念的堅持和提升 
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1998年7月,英國政府頒布了《解決交通問題的新手段:方便所有出行者》(A New Deal For Transport:Better for everyone)的交通政策白皮書。英國以往交通政策的主題是私有化、競爭和放松管制,但上世紀末,英國交通運輸體系暴露出很多問題。為了改善交通,該報告首次提出了一體化交通的概念,一體化交通就是這版白皮書解決交通問題的新手段。該報告涉及3個重要的觀點,即目標和價值理念上追求可持續發展,減少出行對小客車的依賴;應對手段上注重系統的整合,包括設施體系的整合以及運營組織的整合;管理保障上注重綜合性管理機構的統籌管理,并強化社會參與。雖然在政策背景、目的、階段等方面與上海交通發展存在較大的差異,但其白皮書中所提及的三大理念,卻給上海交通發展較多的啟示和借鑒。UF7行之道

02版白皮書首次系統性闡述了上海一體化交通的內涵,明確提出了上海一體化交通應該具備的價值取向,即人性化、捷運化、信息化和生態化4大基本特征,設定了一體化交通的階段控制目標要求,即提供“暢達、安全、舒適、清潔”的交通服務,同時闡述了交通應與土地、經濟、環境等外部要素聯動發展,交通體系內部要實現設施平衡、運行協調、管理統一等發展要求。UF7行之道

十年來上海始終高舉交通一體化的旗幟,堅持以人為本、集約高效、智能生態等價值取向,但兩輪白皮書依然體現了一定的差別,其核心差異在于發展階段差異背景下對一體化外延的拓展和重視程度。02版白皮書面對的是一個相對分散但快速發展的交通基礎設施快速建設時期,隨著交通設施規模的擴大,各系統關聯性不強的矛盾日益突出,如各類交通設施之間連接不緊密,各種方式之間無法協調運作以及各部門之間難以形成管理合力等等,促使子系統整合發展成為新世紀上海城市交通發展的首要任務,因此02版白皮書更加側重交通體系內部的一體化要素整合。而13版白皮書面臨的更大挑戰來自于交通外部,隨著生態文明建設上升為國家戰略,隨著全球城市構建對城鄉統籌、區域聯動等不同圈層交通與城鎮體系的聯動發展要求的強化,隨著社會治理體系的變化,交通與環境、用地、經濟、社會參與等外部因素的關聯度越來越大,交通必須和外部要素聯動發展,才能適應新的發展形勢和要求。而與之相適應,在階段控制性指標的設置和選取過程中,除了既有的效率指標外,交通文明、綠色低碳等指標也上升到頂層目標。UF7行之道

5、從兩輪交通白皮書的編制看重大交通制度設計的變化 
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重大交通制度設計是交通白皮書政策的核心。02版交通白皮書以構筑國際大都市一體化交通為總體目標,以“公共交通優先、交通區域差別、道路車輛協調”為基本準則,開展了包括設施建設、通行秩序、運輸組織、綜合管理等全方面的政策制度設計。13版交通白皮書總體延續了02版白皮書的核心制度,但對其內涵和外延均進行了拓展。UF7行之道

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圖2 新老白皮書核心戰略的差異UF7行之道

關于交通基礎設施建設。02版白皮書制定了適度超前的交通基礎設施投資政策,設定了城市交通基礎設施投資規模占全市國內生產總值5%的目標,其中軌道交通投資額占比高達40%。13版白皮書雖未設定明確的投資規模占比,但依然強調交通設施的建設投入,當然投資重點和區域有所變化。城市交通基礎設施依然是投資重點,按交通方式分,投資將進一步向公共交通傾斜,慢行設施的重要度也得到提升;按區域分,投資將進一步向郊區新城、新市鎮傾斜。對外交通中,航運中心建設的高峰已經過去,未來設施建設重點在于機場服務能力的提升、海港設施的完善以及內河航運的突破,而鐵路系統建設方興未艾,也將成為近期對外交通建設的重點。UF7行之道

關于交通工具和通行秩序。02版白皮書關于交通工具和通行秩序管理的核心政策是非營運性小客車通行額度拍賣制度,對于摩托車和助動車擁有及使用的限制性政策,以及對于營運性車輛,如貨車的夜運政策,此外還有相配套的交通組織政策等。13版交通白皮書意識到就上海目前設施發展階段而言,大規模的道路設施建設已經難以為繼,在小客車擁有管理政策邊際效應逐步消失的背景下,應加速車輛擁有管理向使用管理的轉型,進一步強調停車管理的調控作用。對于02版白皮書尚未政策導向的電動自行車,就其規范管理設定了上牌、目錄管理、違章治理等制度設計。對電商快速發展帶來的爆發式的快遞運輸需求,在延續夜運政策的基礎上,力爭在車型標準化和規范化上取得突破。此外,13版白皮書還進一步提升了交通文明的地位,從人、車、路、秩序環境等全要素治理的角度,進一步強調交通參與者文明意識提升對交通通行能力的挖潛作用。UF7行之道

關于運輸組織和市場規制。02版白皮書高度關注交通客貨運輸行業的規范發展,在系統層面希望加強軌道與公交網絡和服務的整合,在市場規制方面重點強化公益性運輸業態的準入管理,明確了運輸業態發展的規?;?、專業化和規范化導向,以及公益性和經營性相結合定價、收費政策及配套補貼機制。13版白皮書總體延續了02版白皮書的政策導向,結合宏觀發展形勢和背景的變化進行了優化。在運輸組織層面,進一步強化了以軌道交通為核心的公共交通整體服務水平的提升,在軌道交通基礎骨干地位轉型的同時,更加重視地面公交線網和路權體系的建設重構,重視換乘接駁體系的建設完善,重視中運量系統的互補錯位。在市場規制層面,對市場化、互聯網背景下新興業態的發展持鼓勵和規范的態度,力圖通過新業態的有序發展實現傳統交通模式的轉型升級。UF7行之道

關于綜合管理和統籌協調。02版白皮書從用地、環境、技術等交通與外部要素的統籌協調方面制定了相關政策。13版白皮書在此基礎上,進一步提升了交通與外部要素的統籌層級。規劃用地方面,重點在交通規劃的體制機制上進行了積極的探索,就總規、單元規劃、控制性詳細規劃等各個層面的統籌提出了具體導向。環境方面,從單純的污染和噪音治理上升到能耗總量控制、能源結構調整和可持續發展等更高的交通轉型發展要求。技術方面,從信息化設施的建設,上升到包括行業管理、輔助決策和應用服務的全方面智慧交通體系構建。UF7行之道

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