全永燊:當前城市交通規劃建設領域值得關注的傾向

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摘要:中國城市交通發展進程中存在某些已偏離了正常軌道或偏離軌道的潛在風險和問題。為了提出警示,結合中國城鎮化進程的主要特點,通過梳理城市交通既往發展軌跡,從城市交通規劃的法律地位、城市交通模式選擇、城鎮群與中小城市協調發展、城市交通規劃決策的基礎工作、“規模和效益”以及“公共交通優先和需求管理”的關系、智能交通體系建設、停車、交通節能減排等方面,提出了城市交通規劃建設領域值得關注的十大傾向。0yy行之道

  城市交通規劃在中國是一個十分年輕的行業。隨著改革開放不斷深入和國民經濟持續快速發展,城市交通規劃在交通發展中的龍頭地位和決策主導作用逐漸為業界所關注。同時,隨著其理論方法體系的日臻完善以及在實踐中的不斷創新,城市交通規劃為保障社會經濟健康發展和城市各項功能正常運轉發揮了重要作用。然而,由于中國城鎮化進程具有起步晚、速度快、地區發展不平衡、城鎮人口結構變化顯著等特點,導致城市交通領域暴露出一系列中國特色城鎮化背景下鮮有先例的特殊問題。盡管嘗試了林林總總各式“治堵”對策,城市還是難以遏制日漸惡化的交通局勢,與此同時,城市交通問題也受到社會各界前所未有的廣泛關注。下面列舉幾點城市交通領域當前存在的傾向,管中窺豹難免有失偏頗,但意在拋磚引玉。0yy行之道

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  城市交通規劃的法律地位尚未真正確立迄今,城市交通規劃僅作為城市總體規劃包含的內容之一,見于《中華人民共和國城鄉規劃法》第17 條[1]。除此而外,沒有任何現行法規對城市交通規劃的法律地位給予明確界定。就整個城市交通領域而言,法制建設狀況同樣乏善可陳。城市交通發展所需要的空間資源保障、資金保障、產業發展條件保障和建設運營服務秩序保障等,都缺乏相應法律法規的支撐和約束。其中最主要的是城市交通規劃與城市土地使用規劃以及其他社會公共政策之間的相互制約關系缺乏具法律約束力的相關制度與規章作為保障。規劃師如今依舊面對空泛的理念、令人無所適從的行政長官指令以及不同利益群體博弈紛爭。其次,城市交通規劃與區域綜合交通體系(民航、鐵路、公路、水運)規劃之間的相互約束和協同整合關系也沒有相應的法律保障。最后,城市綜合交通規劃的編制(編制者資質、編制內容與成果要求)、審批(權限和程序)和實施(責任主體、效果評估考核、問責制),同樣缺乏有法律效力的規范和制度的約束。0yy行之道

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  城市交通模式及發展目標趨同化國家層面缺乏對城市交通發展的分類指導政策。一些城市的交通規劃方案或重大決策的制訂往往忽視城市性質、區位特征、城市規模和形態、經濟社會發展水平的差異,以及不同類別城市交通需求構成特征與交通發展所依賴的資源環境條件的差異。這些城市在交通模式選擇、交通發展目標制定、交通體系結構形態乃至具體的交通政策措施抉擇方面,往往習慣性地照搬“發達城市”的樣板,以致今日不論東部、西部,不論大、中、小城市,城市交通規劃的理念、手法基本雷同,規劃成果如同翻版,如此打造出來的城市交通體系豈能不“千城一面”。究其原因,一方面與地方行政長官的意志不無干系,另一方面恐怕要歸咎于規劃師的職業素養(不僅僅是專業水平,還有處理社會復雜關系的能力以及其他多方面的閱歷與經驗等)。在眾多交通規劃文本中,鮮有“量身定制”、切實對規劃目標和規劃方案合宜性與可行性進行認真測算論證的案例。0yy行之道

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城鎮群綜合交通體系規劃與中小城市綜合交通規劃尚未步入正軌城鎮化發展是未來10~20 年拉動中國內需最大的潛在動力[2],其中幾大城鎮群的進一步發育和成熟,以及以幾千個縣城為代表的一批中小城市(鎮)的發展將成為城鎮化發展的主要推力。然而,當前城鎮群綜合交通體系規劃既缺乏工作體制上的統籌協調,更無規范與標準可依,致使城鎮群的交通基礎設施建設與運營管理協調難度更大。這一混亂局面緣于城鎮群綜合交通體系規劃的編制主體和審批程序尚未明確。不同層面城鎮規劃以及區域交通規劃與城市交通規劃也缺乏協調整合機制。與大城市相比,中小城市和縣城基礎設施建設尚處于較低發展水平,且區域發展的不平衡狀況也十分突出,而在城市交通發展戰略與體系規劃層面,迄今尚未建立適合其交通發展特殊規律的理論方法體系。多數中小城市(鎮)仍然在盲目套用大城市綜合交通規劃的模式與標準。0yy行之道

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  處理“規模和效益”以及“外延和內涵”關系存在片面性城市交通建設往往出于投資驅動及政績考慮,一味追求系統規模的擴充和硬件設施標準的高大全,而忽視系統功能、目標和客觀需求的適配關系,忽視系統功能層次級配結構的合理性。例如,城市路網的規模擴充大概每年均不低于3%~4%,而路網次干路、支路不足等先天性結構缺陷數十年依然如故[3]。如果說舊城區路網結構調整難度大尚屬情有可原,而城市新區的建設依然重蹈覆轍,采用曾被一再批判過的“大尺度、寬馬路”模式,則是不可寬容的過失了[4]。軌道交通“重規模,輕結構”的傾向更為突出。近年來軌道交通建設取得長足進展,軌道交通規模日新月異,北京、上海等幾個大城市短短10年來已經超越歐美幾個大城市百年來的發展歷程,地鐵系統規模躋身世界最前列。在如此繁榮的發展局面下,一個不容忽視的嚴重失誤卻是無法掩蓋的——龐大的系統規模與失衡的系統功能層次結構為世界大城市軌道交通發展史上少有的“范例”。自20世紀90 年代以來,中國猛然進入城市軌道交通建設高潮期,一度呈現“地不分南北東西,城市不分大小,爭先恐后,大干快上”的態勢。其中,許多城市未能從出行需求構成的實際狀況出發,合理選擇適合不同出行需求類型的軌道交通模式與運量等級,并按合理級配構建經濟合理的多元化軌道交通結構體系,而是一味熱衷于建設適合大城市中心區高強度客流的地鐵,忽視支持城市功能疏解、引導城市空間結構優化調整所需要的市域軌道交通快線、市郊鐵路以及提高城市中心區軌道交通可達性所需要的中低運量等級軌道交通系統。0yy行之道

  眾所周知,無論東京、巴黎、倫敦還是莫斯科,市區大容量的地鐵系統規模充其量不過200~400km,但是,這些城市無不擁有1000~2000km的通勤市郊鐵路,加之區域快軌和有軌電車,構成覆蓋市域乃至都市圈,并與城際鐵路網融為一體,滿足不同出行距離、出行目的和服務水平要求的多層次、多方式級配合理的高效軌道交通網絡[5]。歷史與現實都已證明,單一模式、單一服務功能的地鐵網難以滿足大城市多層次、差別化的出行需求,其運營效率(機動性與可達性)與其規模完全不相稱。0yy行之道

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  城市交通規劃決策的基礎建設工作未受到應有重視綜合交通調查和交通模型是支撐城市交通規劃決策的基礎。然而除少數幾個特大城市外,作為交通模型建模與模型有效性維護所必需的綜合交通調查尚未制度化與常態化。不僅如此,由于調查方案設計、調查工作的組織實施、數據采集手段與技術要求、數據甄別處理與擴樣以及成果內容均沒有規范標準約束。從已開展過交通調查的城市來看,由于調查技術手段匱乏,加之調查方案設計不合理以及數據處理不當,調查成果非但不足以支撐規劃設計和戰略決策的需要,甚至難免誤導規劃決策。對于交通模型體系而言,一方面是功能層次不健全、不完整;另一方面是模型建立與維護的必要基礎依據被忽視,甚至有一些城市至今從未認真進行過模型參數標定與模型有效性檢驗。不僅如此,相當多的規劃設計單位迄今尚未建立相對穩定的模型維護專業團隊,模型的維護更新工作難以保障。0yy行之道

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交通結構規劃目標的制訂存在盲目性,過分強調機動化水平,忽視步行和自行車出行交通結構規劃目標不僅因城市而異,即便對于同一個城市,中心城區與郊區應有差異,通勤出行與非通勤出行也不該是同一標準。確切地說,不存在普適性的所謂“合理交通結構目標”,只有適合于不同城市類別的“合宜”目標以及針對一個城市不同發展階段、不同區域和不同出行類別(目的、時段)的多重“合宜”交通結構目標。合宜的交通結構目標應該是基于一定的城市規模和形態的客觀出行規律,滿足以可持續發展為原則的交通供需平衡要求并與未來出行距離構成特征相吻合的出行方式組合。但當前城市交通規劃不僅盲目按照主觀意愿千篇一律套用普適性的“合理交通結構目標”,而且往往忽視占出行需求總量一半以上的短距離出行(步行和自行車交通)。很多城市在做城市交通規劃時甚至只考慮機動化交通結構,步行和自行車出行比例的約束不納入控制指標。就一般的大中城市而言,1~5km的短距離出行所占比例都會高于50%以上,即便是千萬人口的大城市,這一比例也不會低于40%[3]。因此,在做交通結構規劃設計時無疑應重視短距離出行在全方式結構中的應有份額,重視步行和自行車交通方式在城市綜合交通體系中的地位和作用。此外,大多數城市確定規劃期內(尤其近、中期)“公交分擔率”這一重要規劃指標時,既未依據道路容量與不同交通結構下的路網負荷平衡關系測算其最低控制限值,也未對推薦的規劃指標值的實施可能性進行必要的評估,于是也就無法提出實施公交出行分擔率規劃目標的施保障必要條件與政策保障措施。這樣的規劃指標對于交通基礎設施規劃既無指導作用,更無任何約束力,最終難免成為有如“空頭支票”的虛無指標。0yy行之道

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  處理公共交通優先與需求管理兩大策略關系存在“厚此薄彼”傾向落實公共交通優先發展戰略是各大城市治理和緩解交通擁堵的必然選擇。然而在公共交通優先這個問題上存在著一個誤區,就是把公共交通優先發展當作交通戰略目標而非改善交通結構的策略手段。同樣,很多人至今并未認識到,需求管理也是優化調整交通結構不可或缺的策略手段之一。正因為如此,人們往往誤以為只要堅持公共交通優先發展就可以改善交通結構。實踐經驗證明,僅靠公共交通優先這一策略手段,交通結構的優化是難以如愿的。由于公共客運交通和小汽車交通這兩種出行方式先天屬性的差異,在二者的競爭中公共客運方式很難取得領先優勢。作為一種“門到門”的出行方式,小汽車在出行速度上的優勢是公共客運方式難以企及的。即便是在道路交通十分擁堵的今天,按全程時耗計算,小汽車的出行速度仍然是地鐵的1.5~1.6倍,是地面公交的2.3~2.4 倍。何況在舒適性和私密性方面,小汽車也明顯優于公共交通。在這種情況下,要想實現小汽車出行方式向公共交通方式轉移,單靠公共交通(包括軌道交通)的運力擴充和服務水平的改善仍難以如愿。要實現交通結構優化的目標,必須在優先發展公共交通的同時,對小汽車采取必要的需求管理措施,公共交通優先與需求管理兩大策略務必同時兩手抓,而且兩手都要硬。0yy行之道

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智能交通體系建設存在“舍本逐末”傾向交通信息化與交通智能化二者何為本,何為末?毋庸置疑,交通信息化建設是智能交通系統建設和發展的基礎,沒有交通信息化的支撐,智能交通體系的建設無疑成為沒有根基的空中樓閣。目前,恰恰在信息化與智能化二者關系以及智能交通體系建設方向上存在本末倒置、舍本逐末的傾向。一方面,只注重上層(即信息化應用層面的智能交通)建設,忽視基礎層(覆蓋交通規劃決策、建設、系統運營管理以及交通服務全領域的綜合信息平臺)建設;另一方面,受市場利益導向的影響,智能交通系統建設過于熱衷于為汽車出行服務的車聯網、車路協同等方面的技術開發,忽視了智能交通為決策支持服務的全面目標。眾所周知,智能化的決策支持既包括交通戰略、政策與規劃方案的制定(即高端決策行為支持),也包括對所有交通參與者行為的決策支持。因此,智能化的決策支持應該從以下幾方面入手:建立交通系統內在結構完善以及與外部環境(主要是城市空間動態演變)相協調的實時信息感知系統;以寬帶、無線、泛在、融合為特征的一體化數據傳輸和通信網絡;以支持信息服務社會化、集約化、專業化為目的的云計算中心以及涵蓋城市所有功能要素的地理空間信息系統等,盡早建立起足以支撐智慧型城市交通系統的基礎平臺。0yy行之道

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  停車問題的癥結在于其定位不清晰停車問題一直是困擾中國大城市交通發展,甚至影響市民正常生活的難題。然而無論政府決策者、相關產業的從業人員,還是涉及停車問題的社會利益群體,迄今在認識理念以及行動舉措上似乎仍處于混沌、無序狀態。首先,破解停車問題最關鍵的是要明確停車設施供給與服務的社會屬性定位。不同于為全體市民提供服務的道路以及城市公共交通等公共服務設施,停車設施只服務于小汽車使用者。因此,停車服務具有一般公共產品的屬性,應堅持“用者自付”的市場化原則。為此,應當明確停車設施供給與服務是產業,而不是公益事業。其次,應當明確政府和停車設施開發商、經營商的角色定位。政府的職責是制定停車產業政策、停車設施規劃以及相關法規,并對市場經營秩序和城市公共空間的停車秩序實施執法管理。停車設施的建設和經營則是開發商與經營商從事的產業。此外,常態化的停車秩序管理是解決停車問題必不可少的前提條件,否則任何涉及停車管理的措施都是空談。0yy行之道

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  交通節能減排是不容忽視的戰略方向基于城市交通與社會經濟發展的密切制約關系、城市交通對大氣環境的影響研究,以及交通能源結構與能源消耗等方面的研究應該成為一個新的戰略方向。遺憾的是,這一領域迄今仍是中國乃至世界城市交通規劃理論與實踐中的軟肋。中國能源戰略已上升到國家安全戰略層面,而生態文明建設同樣也已要成為國家重戰略任務之一,未來這兩個領域的發展很可能是決定中國城市交通發展模式和政策的導向標。因此,中國城市交通發展的模式選擇、戰略政策以及目標的制定等都需要圍繞這一新的導向標進行相應的調整。綜上所述,面對當前阻礙交通發展進程一些頗為糾結、困惑、無所適從的問題,城市交通規劃建設領域的從業者應作一番冷靜思考,并應試圖從既往城市交通發展軌跡中審視和探尋是否在某些方面確已偏離了正常軌道或存在偏離軌道的潛在風險,從而引領城市交通發展走向正確的軌道。0yy行之道

參考文獻

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[1] 中華人民共和國中央人民政府. 中華人民共和國0yy行之道

[2] 熊爭艷. 李克強:中國未來幾十年最大發展潛力在城鎮化[EB/OL]. 2012[2013–01–28].http://news.sina.com.cn/c/2012-11-29/105125690623.shtml.0yy行之道

[3] 全永燊,孫明正. 中國大城市交通發展值得注意的幾個傾向[J]. 城市交通,2011,9(2):1–7.Quan Yongshen, Sun Mingzheng. NoticeableProblems of Transportation Development in LargeMetropolitan Areas in China[J]. Urban Transport ofChina, 2011, 9(2): 1–7.0yy行之道

[4] 中華人民共和國建設部. 關于清理和控制城市建設中脫離實際的寬馬路、大廣場建設的通知(建規[2004]29 號)[Z]. 北京:中華人民共和國建設部,2004.0yy行之道

[5] 葉霞飛,明瑞利,李忍相. 東京、首爾軌道交通客流成長規律與特征分析[J]. 城市交通,2008,60yy行之道

[6]:16–20.Ye Xiafei, Ming Ruili, Li Renxiang. Rail Transit inTokyo and Seoul: Development Trends & Characteristicsf Passenger Flow[J]. Urban Transport of China,2008, 6(6): 16–20.0yy行之道

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